近日，国家能源局发布通知，鼓励和引导社会资本投资能源领域，即PPP模式。这是在去年发改委专栏推介PPP项目以后，官方释放的又一信号!

　　何为PPP?

　　PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

　　与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

　　能源大单静候民间资本 福兮?祸兮?

　　电力君记得，去年5月底，国家发改委在门户网站开辟专栏，公布政府和社会资本合作(PPP)推介项目。首批项目共计1043个，1.97万亿的投资大单静待民间资本。在大名单项目中，能源项目共138个，其中，垃圾发电项目30个，常规水电和抽水蓄能电站项目14个，油气管网项目42个，供热及热电联产项目48个，可再生能源发电项目3个，充电桩项目1个，涉及资金864.5亿人民币，仅占总额4.39%。

　　下半年，国家发改委又公布了13个典型案例，涉及垃圾发电、供电设施、水力发电、热电联产、天然气管网设施等领域。基本涵盖了上半年发布的PPP项目库中除新能源之外的主要领域。总体来看，虽然是央企、国企等大企业的投资项目，但投资额度都不大，多在几亿到十几亿元之间，有进一步向中小企业推广的空间。

　　在项目之外，有一个问题也引发关注：作为关系国计民生的基础资源，能源领域引入民资，到底是好?还是不好?

　　民资入局能源项目 屏障很多

　　在之前，能源项目中政府和社会资本合作类型多样，绝大多数都采用BOT(建设—运营—转让)或BOO(建设—拥有—运营)模式。其核心区别在于产权归属问题，BOT模式下，民资享有项目运营权并获得收益，到期移交给政府;而BOO模式下，民资享有产权所有权。

　　2015年6月1日起正式施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中，将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程五大行业确定为特许经营领域，明确了创新金融服务模式、政府承担违约责任以及减少PPP项目审批环节。

　　即便如此，在责权关系模糊的大环境下，能源项目并未出现民营资本蜂拥联系合作的现象。

　　PPP模式能否带动能源项目快速推进？

　　供热、油气管网和垃圾发电一直是PPP主力项目，在国家发改委PPP推介项目库中，此类项目数量接近能源项目的九成。

　　不过，社会资本更关心的是，在PPP项目建成后，如何获得稳定收益?

　　公共服务类基础设施建设往往具有投资成本高，运营难度大的特点，以政府之力难以单独完成，且有增加政府负债的风险。政府和社会资本合作的模式，获益方首先是政府，而要保持项目持续运行，则必须做到双赢甚至多赢。热电联产、油气管网、水电、供暖等项目，相比以往高速公路、桥梁隧道等大型基础设施项目,体现了从基础设施、公用事业向社会事业的扩展，从有收益向无收益转变。项目的盈利性相比大型基础设施打了折扣，顺畅的融资渠道和稳定的收益预期，就成为吸引社会资本的关键。

　　过去的PPP项目社会资本方多为国企或外资等实力雄厚的企业，在与政府的接触中有较强的话语权，而如何将成功模式移植到民营资本上，是未来需要着重探讨的问题。

　　不过，来自能源局的这一信号已似乎已经明确：政府和社会资本合作能源项目的盛宴即将开启!

　　附：通知

      国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知

　　

　　各省(区、市)、新疆生产建设兵团发展改革委(能源局)：

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)，鼓励和引导社会资本投资能源领域，现就在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)的有关事宜通知如下：

　　一、重要意义

　　在能源领域推广政府和社会资本合作，有利于打破社会资本进入能源基础设施和公共服务领域不合理限制，引入社会资本创新机制，提高供给效率;有利于理顺政府与市场关系，深化行政体制改革，切实转变政府职能，充分发挥市场配置资源的决定性作用;有利于改善地区能源公共服务水平，让人民群众更多享受到能源改革和发展的成果。

　　二、总体要求

　　(一)总体目标

　　通过运用政府和社会资本合作模式，改革创新能源领域公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性，有效提高能源领域公共服务水平，满足人民群众对能源安全、可靠、清洁供应的要求。

　　(二)基本原则

　　鼓励进入。积极丰富PPP能源项目储备，加大项目发起力度，积极营造舆论氛围，充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性。

　　政策扶持。积极协调有关部门完善能源领域PPP项目土地使用、税收优惠、价格调整、信贷扶持等机制，创造良好政策环境。

　　优化服务。在项目审批、政策资金申请、国家现有财政政策落实等方面主动作为、优化服务，保障符合条件的PPP能源项目顺利开展。

　　惠及民生。加强监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

　　三、适用范围

　　各级能源主管部门在能源领域推广政府和社会资本合作模式，应做好项目前期调研，依法组织项目实施、按照约定履行协议、严格绩效监管等工作。

　　能源领域推广PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。能源领域推广PPP的范围包括但不局限于下列项目：

　　电力及新能源类项目：供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等。

　　石油和天然气类项目：油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等。

　　煤炭类项目：煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等。

　　四、丰富项目储备

　　各级能源主管部门要按照项目合理布局、政府投资有效配置的原则，认真梳理、科学甄别，积极从符合能源规划和产业政策的新建、改建项目或存量公共资产中筛选适合PPP模式的潜在项目，纳入国家发展改革委全国PPP项目库，并与财政部PPP综合信息平台做好对接。不断探索拓宽能源PPP项目范围，及时丰富项目储备，并定期在网上更新发布。

　　五、规范有序推进项目

　　各级能源主管部门应根据国家发展改革委、财政部关于PPP工作的相关管理办法组织项目实施。对需要实施特许经营的项目，应按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委25号令)执行，规范有序地推进能源领域PPP项目。应从PPP项目储备库中，选择条件成熟的能源建设项目作为备选项目，委托招标机构拟定招标文书，采取公开招投标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，确定项目承担单位。

　　六、政策保障措施

　　(一)简化PPP项目审批

　　在能源PPP项目审批方面建立绿色通道。加快项目审批，简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。涉及规划、国土、环保等审批事项的，应积极推动相关部门建立PPP项目联审机制。加快开通项目审批网上平台，公开项目全流程审批信息，进一步提高行政服务效率。

　　(二)推进能源价格改革

　　根据《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号)精神，到2017年，基本放开竞争性领域和环节价格。尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格，有序放开上网电价和公益性以外的销售电价，建立主要由市场决定能源价格的机制，为社会资本投资能源领域创造有利条件。

　　(三)探索创新财政补贴机制

　　对可再生能源及分布式光伏发电、天然气分布式能源及供热、农村电网改造升级、光伏扶贫、页岩气开发、煤层气抽采利用等PPP项目，符合财政投资补贴条件的，各级能源主管部门应积极探索机制创新和政策创新，鼓励财政补贴向上述PPP项目倾斜。

　

　　(四)加强金融合作

　　各级能源主管部门应积极主动帮助项目承担单位与各级PPP融资支持基金进行对接，提高项目融资的可获得性。加强与银行等金融机构的沟通合作，加大对能源领域PPP项目的信贷支持力度。

　　(五)适时开展第三方评估

　　充分发挥工商联联系民营企业的作用。推进能源领域政府和社会资本合作，要充分听取工商联和民营企业的意见和建议。根据项目进展情况，可委托工商联等第三方中介机构对能源领域PPP项目开展实施评估。

　　七、示范推广和总结提高

　　做好能源领域PPP项目是一件新生事物。各级能源主管部门要积极探索、大胆尝试，鼓励社会资本投资能源PPP项目。对项目实施过程中遇到的难点和问题，要积极研究和协调解决。国家能源局将及时总结各地探索的经验，选择好的做法在全国示范推广，不断创新和提高能源领域政府和社会资本的合作水平。

　　国家能源局

　　2016年3月31日

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